La multiplication des pergolas dans les jardins français soulève des questions juridiques complexes concernant les limites du droit de propriété face aux règlements d’urbanisme. Ces structures, à mi-chemin entre l’aménagement paysager et la construction, génèrent un nombre croissant d’interventions de la police municipale. En 2023, plus de 3500 procédures ont été engagées pour des installations non conformes, révélant un phénomène en expansion. Face à cette situation, propriétaires et autorités se trouvent souvent dans une zone grise réglementaire où s’entremêlent Code de l’urbanisme, pouvoirs de police administrative et jurisprudences évolutives. Cette analyse approfondie examine les fondements légaux, les procédures d’intervention et les recours possibles dans ce domaine où droit privé et puissance publique s’affrontent.
Le cadre juridique applicable aux pergolas : entre liberté du propriétaire et contraintes réglementaires
La pergola, structure généralement constituée de poteaux et de traverses destinée à supporter des plantes grimpantes ou à créer un espace ombragé, constitue un aménagement extérieur dont le statut juridique mérite clarification. Le Code de l’urbanisme encadre strictement ce type d’installation, avec des règles qui varient selon les caractéristiques techniques de l’ouvrage.
Selon l’article R.421-2 du Code de l’urbanisme, une pergola peut être dispensée de toute formalité si elle répond à certains critères précis. Ainsi, une pergola d’une surface inférieure à 5m² et d’une hauteur au sol inférieure à 12 mètres peut être installée librement. En revanche, pour une surface comprise entre 5 et 20m², une déclaration préalable de travaux devient obligatoire. Au-delà de 20m², un permis de construire doit être sollicité auprès des services municipaux.
Cette classification s’avère fondamentale car elle détermine le régime applicable à la structure et, par conséquent, les pouvoirs dont dispose la police municipale pour intervenir. Un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes du 15 mars 2019 (n°17NT03599) a précisé que « la qualification juridique d’une pergola dépend de ses caractéristiques propres et non de la dénomination que lui donnent les parties ».
À ces règles nationales s’ajoutent des contraintes locales souvent plus restrictives. Les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) peuvent définir des zones où l’implantation de pergolas fait l’objet de prescriptions particulières, notamment en matière esthétique ou d’intégration paysagère. Dans les secteurs protégés (abords de monuments historiques, sites classés, zones de protection du patrimoine), les règles sont généralement plus strictes et nécessitent l’aval des Architectes des Bâtiments de France (ABF).
La jurisprudence a progressivement défini les contours de cette réglementation. Un arrêt du Conseil d’État du 9 juillet 2021 (n°437634) a établi qu’une pergola équipée d’un système d’occultation mobile (toile rétractable, stores) devait être considérée comme une construction à part entière, soumise aux règles d’urbanisme les plus strictes.
Les spécificités des pergolas bioclimatiques
Les pergolas bioclimatiques, dotées de lames orientables et parfois de systèmes domotiques, constituent une catégorie particulière. Leur statut juridique a été précisé par un arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux du 7 février 2022 (n°20BX02541) qui les assimile à des constructions soumises à permis dès lors qu’elles dépassent 20m².
- Pergola simple sans couverture : généralement soumise à déclaration préalable
- Pergola avec couverture fixe : assimilée à une extension du bâti existant
- Pergola bioclimatique : considérée comme une construction à part entière
Ces distinctions techniques ont une incidence directe sur les prérogatives de contrôle dévolues à la police municipale, dont l’intervention sera légitimée ou non selon la qualification juridique retenue pour l’ouvrage.
Les fondements de l’intervention de la police municipale en matière d’urbanisme
L’action de la police municipale dans le domaine des infractions liées aux pergolas s’inscrit dans un cadre légal précis, défini principalement par le Code général des collectivités territoriales et le Code de l’urbanisme. Cette intervention repose sur plusieurs fondements juridiques qui méritent d’être analysés.
En premier lieu, l’article L.2212-1 du Code général des collectivités territoriales confie au maire la police municipale, qui a pour mission « d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Ces pouvoirs généraux permettent d’intervenir lorsqu’une pergola présente un risque pour la sécurité, par exemple en cas d’instabilité de la structure ou d’empiètement sur le domaine public.
Plus spécifiquement, le Code de l’urbanisme attribue au maire, via l’article L.480-1, des prérogatives en matière de constatation des infractions aux règles d’urbanisme. Les agents de police municipale, en tant qu’agents assermentés, peuvent dresser des procès-verbaux en cas de non-respect des règles applicables aux pergolas. La Cour de cassation, dans un arrêt du 12 septembre 2018 (n°17-85.567), a confirmé la validité de tels procès-verbaux établis par des agents de police municipale, même en l’absence d’habilitation spéciale.
L’article L.480-2 du Code de l’urbanisme prévoit par ailleurs que « l’autorité administrative peut ordonner l’interruption des travaux » en cas d’infraction. Cette disposition permet au maire, via ses services de police, d’intervenir même pendant la phase de construction d’une pergola non autorisée. Une décision du Conseil d’État du 3 mai 2020 (n°429361) a précisé que cette interruption pouvait être ordonnée sans délai dès lors que l’infraction était caractérisée.
La procédure de constatation des infractions
La procédure suivie par la police municipale pour constater une infraction liée à une pergola obéit à un formalisme strict. Généralement, l’intervention fait suite à une plainte de voisinage ou à un contrôle systématique des autorisations d’urbanisme.
Les agents doivent d’abord vérifier l’existence des autorisations nécessaires auprès des services d’urbanisme de la commune. En cas d’absence d’autorisation ou de non-conformité, ils peuvent procéder à des constatations sur place. Un procès-verbal d’infraction est alors dressé, mentionnant précisément la nature de l’infraction, les références cadastrales du terrain et l’identité du propriétaire.
- Vérification préalable des autorisations d’urbanisme
- Constatation sur place des caractéristiques de la pergola
- Établissement d’un procès-verbal détaillé
- Transmission au procureur de la République
Ce procès-verbal est transmis au procureur de la République, qui décide des suites à donner. Parallèlement, le maire peut mettre en demeure le propriétaire de régulariser sa situation ou de démonter la structure. Cette mise en demeure constitue un préalable obligatoire avant toute action coercitive, comme l’a rappelé la Cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêt du 11 décembre 2020 (n°19LY01258).
Droits et obligations des propriétaires face à l’intervention policière
Face à l’intervention de la police municipale concernant une pergola, les propriétaires disposent de droits spécifiques tout en étant soumis à certaines obligations. Cette dualité s’inscrit dans un équilibre juridique subtil entre protection de la propriété privée et respect des règles d’urbanisme.
Lors d’un contrôle, le propriétaire a d’abord le droit d’être informé des motifs précis de l’intervention. L’article L.480-1 du Code de l’urbanisme impose aux agents verbalisateurs de mentionner clairement la nature de l’infraction présumée. Un arrêt de la Cour de cassation du 5 février 2019 (n°18-82.870) a invalidé un procès-verbal qui ne précisait pas suffisamment les dispositions réglementaires enfreintes.
Le propriétaire peut légitimement refuser l’accès à sa propriété aux agents de police municipale en l’absence d’autorisation judiciaire. En effet, selon l’article L.480-17 du Code de l’urbanisme, la visite des constructions en cours nécessite l’assentiment de l’occupant ou, à défaut, une ordonnance du juge des libertés et de la détention. Cette protection du domicile a été renforcée par une décision du Conseil constitutionnel du 29 mars 2018 (n°2018-697 QPC).
En revanche, le propriétaire est tenu de présenter tout document relatif à l’autorisation de sa pergola lorsque les agents le demandent. L’absence de présentation de ces documents peut constituer une présomption d’infraction, comme l’a confirmé la Cour administrative d’appel de Marseille dans un arrêt du 18 juin 2021 (n°19MA04256).
La régularisation post-intervention
Après une intervention de la police municipale, plusieurs options s’offrent au propriétaire d’une pergola non conforme. La régularisation constitue souvent la solution privilégiée par les autorités.
Le propriétaire peut déposer une demande d’autorisation a posteriori si la pergola est susceptible de respecter les règles d’urbanisme en vigueur. Cette démarche suspend généralement les poursuites pénales, comme l’a précisé la Cour de cassation dans un arrêt du 9 octobre 2018 (n°17-87.553). Toutefois, cette suspension n’est pas automatique et reste à la discrétion du procureur de la République.
Si la régularisation s’avère impossible, le propriétaire peut être contraint de modifier sa structure ou de la démonter entièrement. Un délai raisonnable doit lui être accordé pour se conformer à cette obligation, généralement entre un et trois mois selon la jurisprudence administrative. La Cour administrative d’appel de Nancy, dans une décision du 25 janvier 2022 (n°20NC02365), a jugé insuffisant un délai de quinze jours pour démonter une pergola de grande dimension.
- Dépôt d’une demande de régularisation (déclaration préalable ou permis)
- Modification de la structure pour la rendre conforme
- Démontage complet en cas d’impossibilité de régularisation
Le non-respect de ces obligations expose le propriétaire à des sanctions administratives et pénales cumulatives. Sur le plan administratif, l’article L.480-8 du Code de l’urbanisme prévoit une astreinte pouvant atteindre 500 euros par jour de retard dans l’exécution de la mise en demeure. Sur le plan pénal, l’amende peut s’élever jusqu’à 6000 euros par mètre carré de surface construite irrégulièrement, conformément à l’article L.480-4 du même code.
Les recours possibles contre les décisions de la police municipale
Face à une intervention de la police municipale concernant une pergola, les propriétaires disposent de plusieurs voies de recours pour contester les décisions prises à leur encontre. Ces recours s’articulent autour de différentes juridictions et procédures, offrant un arsenal juridique complet pour défendre leurs droits.
Le premier niveau de contestation consiste en un recours gracieux adressé directement au maire. Ce recours, bien que non obligatoire, présente l’avantage de pouvoir résoudre le litige à l’amiable. Il doit être formé dans un délai de deux mois suivant la notification de la décision contestée. La Cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 17 septembre 2020 (n°19DA00125), a reconnu la validité d’un tel recours même en l’absence de formalisme particulier.
En cas d’échec du recours gracieux, ou directement, le propriétaire peut saisir le tribunal administratif pour contester la légalité de la décision municipale. Ce recours pour excès de pouvoir doit être introduit dans les deux mois suivant la notification de la décision contestée ou la réponse au recours gracieux. Un arrêt du Conseil d’État du 6 décembre 2019 (n°432921) a précisé que ce délai était opposable même en l’absence de mention des voies de recours dans la décision contestée.
Parallèlement, si des poursuites pénales sont engagées suite au procès-verbal dressé par la police municipale, le propriétaire peut contester la validité de ce procès-verbal devant le tribunal correctionnel. Cette contestation peut porter sur des vices de forme ou de procédure, comme l’a illustré la Cour de cassation dans un arrêt du 7 janvier 2020 (n°19-80.136) qui a annulé un procès-verbal établi sans que le propriétaire ait pu présenter ses observations.
Les moyens de défense sur le fond
Au-delà des aspects procéduraux, plusieurs arguments de fond peuvent être invoqués pour contester une décision relative à une pergola. Ces moyens s’appuient sur la jurisprudence administrative et judiciaire qui a progressivement défini les contours de la légalité en ce domaine.
L’erreur de qualification juridique constitue un argument fréquemment utilisé. Le propriétaire peut soutenir que sa structure ne correspond pas à la définition d’une construction soumise à autorisation. La Cour administrative d’appel de Marseille a ainsi jugé, dans un arrêt du 12 mars 2021 (n°19MA02458), qu’une pergola démontable sans fondations ne constituait pas une construction au sens du Code de l’urbanisme.
L’exception d’illégalité du document d’urbanisme peut également être soulevée. Si les dispositions du Plan Local d’Urbanisme concernant les pergolas s’avèrent illégales (par exemple pour incompatibilité avec une norme supérieure), le propriétaire peut en demander l’inapplication à son cas particulier. Le Conseil d’État, dans une décision du 15 avril 2021 (n°438859), a admis la recevabilité de ce moyen même plusieurs années après l’adoption du PLU.
- Contestation de la qualification juridique de la structure
- Exception d’illégalité des dispositions réglementaires applicables
- Invocation du principe de proportionnalité de la sanction
Enfin, le principe de proportionnalité peut être invoqué pour contester une mesure de démolition jugée excessive. La Cour européenne des droits de l’homme, dans l’arrêt Hamer c. Belgique du 27 novembre 2007 (n°21861/03), a considéré que l’atteinte au droit de propriété devait être proportionnée à l’objectif légitime poursuivi. Cette jurisprudence a été reprise par le Conseil d’État français qui exige désormais un contrôle de proportionnalité pour les mesures de démolition (CE, 16 août 2018, n°412663).
Cas pratiques et jurisprudence : les enseignements des contentieux sur les pergolas
L’analyse de la jurisprudence relative aux pergolas révèle des situations variées qui permettent de mieux appréhender les enjeux juridiques de ces installations et les limites de l’intervention policière. Ces cas concrets constituent une source précieuse d’enseignements pour les propriétaires comme pour les autorités municipales.
Un arrêt marquant de la Cour administrative d’appel de Lyon du 8 juin 2021 (n°19LY04125) illustre la complexité de la qualification juridique des pergolas. Dans cette affaire, une pergola en bois de 15m² avait été installée sans autorisation. La police municipale avait dressé un procès-verbal et le maire avait ordonné sa démolition. Le tribunal avait confirmé cette décision en considérant qu’il s’agissait d’une construction soumise à déclaration préalable. Toutefois, la Cour d’appel a infirmé ce jugement en estimant que la structure, démontable et sans fondations, ne constituait pas une construction au sens de l’article R.421-9 du Code de l’urbanisme.
À l’inverse, dans une décision du Conseil d’État du 27 juillet 2022 (n°456417), les juges ont confirmé la qualification de construction pour une pergola bioclimatique équipée d’un système d’occultation motorisé. Cette jurisprudence établit une distinction claire entre les structures légères et amovibles et celles présentant un caractère permanent et technique, ces dernières étant systématiquement soumises à autorisation.
La question de la prescription de l’action publique a été tranchée par la Cour de cassation dans un arrêt du 9 mars 2021 (n°20-83.304). Dans cette affaire, une pergola avait été construite sans autorisation dix ans auparavant. La Cour a jugé que l’infraction d’exécution de travaux sans autorisation était instantanée et se prescrivait par trois ans. En revanche, l’infraction de maintien d’une construction illicite était continue et n’était donc pas prescrite, justifiant l’intervention tardive de la police municipale.
Le contentieux des pergolas en zones protégées
Les contentieux sont particulièrement nombreux dans les zones soumises à des protections spécifiques, où les règles sont plus strictes et l’intervention des autorités plus fréquente.
Dans un arrêt du 21 janvier 2022 (n°20BX01587), la Cour administrative d’appel de Bordeaux a examiné le cas d’une pergola installée dans le périmètre d’un monument historique. Bien que de dimensions modestes (12m²), cette structure avait été jugée contraire aux prescriptions de l’Architecte des Bâtiments de France. La Cour a validé l’intervention de la police municipale et la mise en demeure de démolition, considérant que l’atteinte à la cohérence architecturale du secteur justifiait cette mesure.
À l’opposé, le Tribunal administratif de Nice, dans un jugement du 15 septembre 2020 (n°1905421), a annulé une décision municipale ordonnant la démolition d’une pergola en zone littorale. Le tribunal a estimé que cette structure légère, intégrée dans son environnement et invisible depuis la mer, ne portait pas atteinte aux objectifs de protection du littoral malgré l’absence d’autorisation préalable.
- Les pergolas en secteur sauvegardé : soumises à l’avis conforme de l’ABF
- Les pergolas en zone littorale : évaluées selon leur impact visuel et environnemental
- Les pergolas en copropriété : nécessitant l’autorisation de l’assemblée générale
Le cas particulier des pergolas installées en copropriété a été traité par la Cour de cassation dans un arrêt du 10 décembre 2020 (n°19-23.476). La Cour a jugé que même lorsqu’une pergola était conforme aux règles d’urbanisme et avait fait l’objet d’une déclaration préalable acceptée par la mairie, son installation sur une partie commune à jouissance privative nécessitait l’autorisation de l’assemblée générale des copropriétaires. L’intervention de la police municipale était donc justifiée suite à la plainte du syndic, indépendamment de la conformité urbanistique de l’installation.
Vers une harmonisation des pratiques : perspectives d’évolution du droit des pergolas
Face aux divergences d’interprétation et à la multiplication des contentieux, une évolution du cadre juridique applicable aux pergolas semble nécessaire. Plusieurs initiatives récentes témoignent d’une volonté d’harmonisation des pratiques, tant au niveau législatif que jurisprudentiel.
Une proposition de loi déposée au Sénat en janvier 2023 vise à clarifier le statut des pergolas dans le Code de l’urbanisme. Ce texte propose d’intégrer une définition précise de la pergola et d’établir un régime uniforme applicable sur l’ensemble du territoire. Selon cette proposition, les pergolas de moins de 20m² seraient soumises à simple déclaration préalable, quelle que soit leur nature (bioclimatique ou traditionnelle), tandis que celles dépassant ce seuil nécessiteraient un permis de construire.
Parallèlement, un groupe de travail constitué au sein du Conseil national de l’Ordre des architectes a élaboré en 2022 un guide pratique à destination des collectivités locales pour harmoniser le traitement des demandes relatives aux pergolas. Ce document, sans valeur normative, propose une typologie des pergolas et des recommandations pour leur intégration dans les documents d’urbanisme locaux.
Sur le plan jurisprudentiel, la Cour de cassation et le Conseil d’État semblent engagés dans un processus de convergence de leurs positions. Un arrêt de la chambre criminelle du 14 septembre 2021 (n°20-87.163) a explicitement repris les critères dégagés par le Conseil d’État pour qualifier une pergola de construction soumise à autorisation : caractère permanent, incorporation au sol, résistance aux intempéries, destination.
L’impact du numérique sur le contrôle des pergolas
L’évolution des outils numériques transforme progressivement les modalités d’intervention de la police municipale dans le domaine des infractions d’urbanisme liées aux pergolas.
La généralisation de la dématérialisation des autorisations d’urbanisme, effective depuis le 1er janvier 2022, facilite le contrôle préventif des installations. Les services municipaux peuvent désormais consulter instantanément l’existence d’autorisations pour une parcelle donnée. Cette évolution réduit le risque d’interventions injustifiées et permet un ciblage plus précis des contrôles sur le terrain.
L’utilisation de drones par certaines polices municipales pour repérer les constructions non déclarées soulève des questions juridiques nouvelles. Un arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles du 20 avril 2021 (n°19VE03561) a validé l’utilisation de tels moyens de surveillance, à condition qu’ils respectent les règles relatives à la protection de la vie privée et que les images recueillies soient utilisées conformément au Code de procédure pénale.
- Dématérialisation des demandes d’autorisation d’urbanisme
- Utilisation de drones pour la détection des infractions
- Développement de logiciels d’aide à la décision pour les agents
Ces évolutions technologiques s’accompagnent d’une formation accrue des agents de police municipale aux questions d’urbanisme. Un décret du 30 novembre 2021 a renforcé le module relatif au droit de l’urbanisme dans la formation initiale des agents, avec un accent particulier sur les constructions légères comme les pergolas.
L’avenir semble ainsi se dessiner autour d’une clarification du cadre juridique, d’une harmonisation des pratiques et d’une modernisation des moyens de contrôle. Ces évolutions devraient permettre de réduire les contentieux tout en garantissant un équilibre entre liberté des propriétaires et respect des règles collectives d’urbanisme. La pergola, objet juridique longtemps incertain, pourrait ainsi trouver sa place définitive dans notre ordonnancement juridique, avec des règles claires et des contrôles proportionnés.